PARTE III: LA DEFENSA NACIONAL
Según la visión predominante en la opinión pública, la idea de la Defensa Nacional se reduce únicamente al papel que los militares cumplen en ella. Sin duda, ésta es una noción distorsionada, de la cual se deducen dos de los principales errores sobre la función estatal de la defensa. En primer lugar, que éste es un asunto que compete en exclusividad a las Fuerzas Armadas y, en segundo término, que la ciudadanía está al margen de esta tarea. En parte, estos errores se explican por falta de explicitación de la Política de Defensa de Chile. Otro tanto, es la despreocupación ciudadana por los temas de la Defensa Nacional, toda vez que Chile ha podido gozar de un largo período de paz, el que, paradójicamente, se explica en buena medida en razón de la defensa que nuestro país ha sabido darse.
Lo anterior muestra que la necesidad de aclarar conceptos es básica. Esta terrera parte del Libro chileno de la Defensa Nacional aborda, precisamente, materias conceptuales que, siendo algunas de ellas de recurrente uso, a veces se utilizan de manera equívoca. Tal es el caso de los conceptos "seguridad", "defensa", "desarrollo", "función de defensa" y "política de defensa".
También se ofrece una visión respecto de la organización de la Defensa Nacional en su más alto nivel y se aborda, finalmente, el tema de la "Movilización Nacional", con especial mención al Servicio Militar.
CAPÍTULO I: SEGURIDAD, DEFENSA Y DESARROLLO
La relación entre seguridad, defensa y desarrollo es, tal vez, una de las más complejas en el área de la defensa. Esta complejidad surge tanto de doctrinas teórico-políticas acuñadas preferentemente después de la II Guerra Mundial, de la tendencia a emplear ciertos conceptos como intercambiables entre sí y de la imprecisión con que, en términos convencionales, se utilizan nociones como "desarrollo". En el capítulo que sigue se intenta una definición de los tres conceptos citados, así como una aclaración de las relaciones que se establecen entre ellos.
1. SEGURIDAD NACIONAL
La legislación chilena define la Seguridad Nacional como "toda acción encaminada a procurar la preservación del orden jurídico institucional del país, de modo que asegure el libre ejercicio de la soberanía de la Nación, tanto en el interior como en el exterior, con arreglo a las disposiciones establecidas, a la Constitución Política del Estado, a las leyes de la República y a las normas del Derecho Internacional, según corresponda" (22).
Se trata de un concepto que engloba tanto la preservación de la seguridad interna como externa del Estado, de manera de asegurar su soberanía; soberanía que, en última instancia, permite libertad de acción para lograr eficazmente los Objetivos Nacionales.
En propiedad, la seguridad no se trata de "acciones", sino de una "condición" que se logra como producto de acciones orientadas a atenuar o eliminar ciertas vulnerabilidades. Estas acciones se realizan en un amplio espectro de ámbitos, desde el desarrollo socioeconómico hasta la defensa propiamente tal, pasando también por el orden institucional de la República. En última instancia, es el grado de integración o cohesión de un pueblo, y la extensión y profundidad del consenso ciudadano en torno a sus Objetivos Nacionales, lo que constituye la base fundamental para el éxito de cualquier Política de Seguridad que se desee aplicar(23).
La Seguridad Nacional no es sólo cuestión de policías y militares, sino también de desarrollo socioeconómico, de cohesión ciudadana, de institucionalidad, de distribución poblacional, de nivel cultural, etcétera. Podemos decir, por ejemplo, que un país con una institucionalidad sólida y que ha superado la extrema pobreza es más seguro que uno con turbulencias políticas periódicas y con una masa poblacional empobrecida. Es por esto que se considera que en la generación de Seguridad Nacional interviene, directa o indirectamente, el Poder Nacional como un todo. En general, a mayor desarrollo y coherencia en el accionar de los distintos factores del Poder Nacional, mayor seguridad se puede lograr.
Por todo lo dicho, es preferible entender la Seguridad Nacional como una condición que se consigue gracias a las acciones emprendidas en los diversos ámbitos nacionales. Se trata de un efecto cuya plenitud resulta difícil de lograr, pues se requiere de un delicado equilibrio entre objetivos y recursos, por un lado, y las previstas amenazas internas y externas, por el otro.
Tampoco puede considerarse la Seguridad Nacional como un fin en sí mismo, sino sólo como un medio para lograr un fin superior: el Bien Común, el cual tiene expresión práctica en los Objetivos Nacionales. La exigencia fundamental de procurar el Bien Común de la nación y de servir a la persona humana limita y condiciona al Estado en su función de proveer seguridad. En este sentido, no es éticamente lícito obtener la seguridad de una nación pasando por sobre los valores permanentes de la justicia y dignidad humanas.
En definitiva, se entiende por seguridad la condición que logra un país cuando sus intereses nacionales están a resguardo de interferencias importantes, producto de acciones que se han tomado en el ámbito del Desarrollo Nacional, entendido en un sentido amplio(24), y en el ámbito de la Defensa Nacional.
La Seguridad Nacional es un problema esencialmente de nivel político, considerando los ámbitos que abarca. En efecto, son dimensiones de la seguridad, primero, la seguridad interior, en lo que se refiere a la mantención del orden interno y de la tranquilidad pública del país(25); segundo, la económica, en cuanto al establecimiento de las condiciones básicas de desarrollo para todos los sectores productivos; tercero, la social, en relación con la igualdad de oportunidades y el acceso más equitativo posible a los frutos del desarrollo; y, cuarto, la seguridad externa, en lo referido al mantenimiento de la independencia nacional, la soberanía del Estado y la integridad del territorio. En esta dimensión externa, la seguridad se realiza, primordialmente, a través de la función diplomática y de la función de defensa.
La Seguridad Nacional se puede ilustrar como una ecuación, en uno de cuyos términos se encuentran la defensa y el desarrollo y, en el otro, la seguridad. La suma y la flecha representan relaciones de complementariedad y dependencia mutua (ver gráfico 1).
2. DEFENSA NACIONAL
En su acepción más amplia, el concepto "defensa" dice relación con la acción y efecto de conservar la posesión de un bien o de mantener un grado suficiente de libertad de acción que permita alcanzar tal bien.
Desde un punto de vista más especifico, la defensa puede ser analizada desde varias perspectivas: como función(26), como organización(27), como conjunto normativo (28) o como desafío económico(29). Como función se refiere al conjunto de actividades cuyo efecto es salvaguardar un determinado bien; explica el "quehacer" de la defensa. Como organización se refiere a la estructura de medios materiales y humanos que materializan la defensa; explica el "cómo" se conforma el sistema de defensa. En cuanto conjunto normativo, se refiere a las políticas, leyes, planes y reglamentos que apuntan a hacer coherente y armónico el accionar de la defensa; explica "la manera" en que se materializa la defensa. Finalmente, como desafío económico, intenta resolver la relación entre necesidades múltiples y recursos escasos; explica el "cuánto" invertir.
Por su parte, la Defensa Nacional persigue alcanzar una condición de seguridad externa tal que el país pueda lograr sus Objetivos Nacionales libre de interferencias exteriores. Siendo una e integral, y estando dirigida, coordinada y armonizada por el Estado, no puede sino abarcar simultáneamente todas las anteriores perspectivas de análisis.
En lo que respecta a la relación de la defensa con la seguridad, se trata de conceptos distintos: el primero es propio del nivel político-estratégico y el segundo lo es del político. Sin embargo, defensa y seguridad están íntimamente relacionadas, puesto que entre ambas existe una razón de causa a efecto. La defensa es una de las principales causas de la seguridad, si bien no produce por si sola la condición de seguridad deseada, ya que ésta requiere también del Desarrollo Nacional. En tanto la defensa se orienta principalmente a neutralizar riesgos y amenazas externas contra nuestro interés nacional, el Desarrollo Nacional aporta los componentes de estabilidad y orden interno necesarios para la seguridad, además de los recursos económicos.
Lo anterior no es óbice para que, en determinadas circunstancias, el órgano militar de la Defensa Nacional, las Fuerzas Armadas, pueda o deba participar en actividades que exceden la función de defensa. Por ejemplo, contribuir a controlar emergencias internas, catástrofes naturales u otras situaciones de orden interno previstas en la Constitución y las leyes. No obstante, la estructura y composición de las mismas tiene su fundamento, principalmente, en las amenazas externas, y, más específicamente, en las amenazas asociadas con el uso real o potencial de la fuerza. Las FF.AA., en general, intervienen para neutralizar amenazas internas cuando las fuerzas policiales han sido sobrepasadas, o cuando lo dispone alguno de los estados de excepción constitucional.
En síntesis, si se analiza la totalidad de los riesgos, peligros y amenazas que pueden afectar a un país es posible considerar que se relacionan directamente con la defensa aquellos que, por su gravedad y trascendencia, atentan en forma directa contra la supervivencia del Estado, su identidad o el proyecto nacional. En cambio, los riesgos, peligros o amenazas que se asocian a la delincuencia, el narcotráfico u otros que afecten al orden, interior, constituyen materia de seguridad Interior y son objeto de preocupación y responsabilidad, desde la perspectiva del desarrollo institucional, del Campo de Acción Interno.
Aún cuando las áreas de responsabilidad de la defensa y del desarrollo son diferentes, se trata de conceptos en cierto sentido complementarios uno respecto del otro. En efecto, la defensa no es ajena a algunas acciones que se toman en el ámbito del desarrollo. Por ejemplo, una política de poblamiento de las zonas extremas del país es una decisión propia de desarrollo socioeconómico. Sin embargo, una medida semejante no es indiferente para la Defensa Nacional ni ésta puede desconocerla o ignorarla, puesto que incide en su propio accionar. Idealmente, quienes toman decisiones relativas a desarrollo económico, social o institucional, que incidan en la Seguridad Nacional, deben mantener un estrecho y fluido diálogo con quienes están abocados a materias de defensa, de modo de ofrecer una eficaz asesoría al Presidente de la República.
Por otro lado, la defensa no es un problema exclusivo de las Fuerzas Armadas, ni siquiera de los Campos de Acción de la Defensa y Diplomático combinados, sino que es una responsabilidad de toda la ciudadanía. Para que sea eficaz, además de la función central que cumplen las FF.AA., necesaria de la activa participación de todos los Campos de Acción del Estado(30). Sin ellos, la defensa estaría trunca y limitada, particularmente en situaciones de crisis o guerra.
Más todavía, la defensa como organización actúa no sólo en o durante un conflicto, sino que permanentemente, construyendo la paz por medio de la participación militar en el diseño de escenarios prospectivos favorables al Interés Nacional y a través de la disuasión, de su contribución al desarrollo, de su participación en operaciones internacionales de mantenimiento de la paz, etc. Es un hecho que un mundo crecientemente orientado a la globalización y la voluntad política de favorecer procesos de integración, imponen a la defensa, y particularmente a las FF.AA., mayores y más complejas funciones, además de las tradicionales.
Por todo lo anterior, la defensa demanda un decidido compromiso de la ciudadanía y un accionar estatal integrado, tanto en la guerra como en la paz.
3. DESARROLLO NACIONAL
Entendida la Seguridad Nacional como una condición por alcanzar, el nivel de seguridad del país dependerá de ciertas acciones que, en términos genéricos, se materializan en dos ámbitos: el del desarrollo y el de la defensa, ambos coordinados y armonizados por el Presidente de la República en su función de "Conductor Político".
Al abordarse la relación entre seguridad y desarrollo, considerado éste desde una óptica estrictamente económica, suelen identificarse dos proposiciones antinómicas: por una parte, la que señala que, al generar nuevos y mayores recursos para el país, el desarrollo económico, incluso si está asociado a procesos de integración, fortalece el Poder Nacional y otorga, en consecuencia, seguridad; una segunda posición, por otra parte, tiende a considerar que un modelo de desarrollo económico asociado a procesos de integración debilita, precisamente por ello, la Seguridad Nacional.
Respecto de la primera proposición, cabe decir que ella es verdadera en parte. Desde cierto punto de vista, el desarrollo económico tiene como propósito, efectivamente, contribuir al crecimiento sostenido y armónico del Poder Nacional, y cualquier fluctuación que éste experimente, sea positiva o negativa, tendrá efectos proporcionales en la condición de seguridad del país. Sin embargo, esta premisa no permite deducir que el desarrollo económico produce por sí mismo y mecánicamente, seguridad por el solo hecho de incrementar la potencia económica del país. En realidad. es necesaria la acción del Estado, destinando parte de los recursos generados por el desarrollo a producir defensa.
A su vez, la segunda proposición también es verdadera en parte. En efecto, el desarrollo económico, especialmente si está asociado a un proceso de integración, conlleva ciertos riesgos. Sin embargo, tales riesgos no debilitan en forma mecánica la Seguridad Nacional, sino sólo a condición de que el Estado no asegure la producción de defensa necesaria para hacer frente a los desafíos que esos eventuales riesgos implican. Esta premisa supone entender que un afianzamiento de la Seguridad Nacional, a través de las acciones que el Estado tiene la responsabilidad de emprender, crea un ambiente favorable para el aprovechamiento de las oportunidades que, junto a los riesgos, el desarrollo y la integración conllevan.
Por otra parte, el Desarrollo Nacional debe entenderse como un concepto bastante más amplio que el mero desarrollo económico. En efecto, incluye también el desarrollo social, el desarrollo institucional y el desarrollo cultural. Son todos aspectos que inciden en la condición de seguridad por alcanzar.
En el caso del desarrollo económico, que es el más obvio, su aporte es básico para satisfacer cualquier requerimiento de seguridad, ya sea externo o interno. No sólo se trata de financiamiento, sino de ofrecer, además, los incentivos para que los ciudadanos orientes sus esfuerzos industriales, científicos o tecnológicos según los intereses superiores del país y, asimismo, explicitar las normas generales para la inversión extranjera, principalmente en zonas fronterizas.
En el plano del desarrollo social, el interés de la seguridad descansa en el acceso de todos los estamentos sociales, a través de iguales oportunidades y en condición de máxima equidad posible, a los beneficios del desarrollo. Naturalmente, esto implica, como condición previa, satisfacer ciertas necesidades básicas de salud, educación, trabajo, vivienda y justicia.
En el plano del desarrollo institucional, la observancia de las reglas del juego características de un régimen democrático, el respeto a las leyes y normas, incluidas aquellas que regulan la evolución del sistema político, así como la estabilidad política y el compromiso ciudadano con las instituciones que los rigen, son todos factores que producen un decisivo efecto en la Seguridad Interior, al aislar fenómenos como la subversión y el terrorismo; y exterior, al proyectar la imagen de un país serio, responsable y respetuoso de sus compromisos, lo que redunda en una mayor facilidad para lograr alianzas y apoyos con el fin de neutralizar o controlar amenazas externas.
Finalmente, el propio desarrollo de la cultura nacional puede estimarse relacionado, en términos generales, con la seguridad en su propósito de fortalecer y enriquecer la identidad histórico-cultural, así como los principios y tradiciones singulares de la comunidad Nacional, de modo de conservar y profundizar su cohesión.
En consecuencia, el Desarrollo Nacional, que es principalmente de responsabilidad de los Campos de Acción Interno (desarrollo institucional-cultural) y Económico (desarrollo socio-económico), contribuye a generar seguridad y la seguridad facilita el desarrollo. Se trata de un proceso dinámico en que los conceptos de desarrollo y seguridad se interrelacionan, apoyándose mutuamente en una acción sinergética: es un círculo virtuoso de causa-efecto-causa. No obstante, el impacto del desarrollo en la seguridad debe analizarse con un criterio amplio, aunque riguroso, de modo de no convertir la Seguridad Nacional en un concepto omnímodo y omnipotente, capaz de transformarse, a la larga, en un fin en sí mismo. No toda acción humana, individual o colectiva, corresponde que sea vista bajo una óptica de seguridad. Es un hecho que existen acciones sociales y económicas, actividades culturales y asuntos de orden institucional que no guardan relación directa con la seguridad interna ni externa del país.
4. DEFENSA Y DESARROLLO (31)
En la estructuración de la Defensa Nacional lo primero es identificar cuáles son las posibles amenazas contra las que queremos protegernos y, en seguida, definir los medios con los que se materializará tal protección o defensa. Estos medios, humanos y materiales, requieren de un desarrollo gradual que será proporcional a la capacidad económica del país. Por eso, en defensa, cuando se habla de desarrollo se lo relaciona normalmente con el desarrollo socio-económico y, secundariamente, con el desarrollo institucional, sin desconocer la repercusión que ambos pueden tener en el desarrollo de la propia defensa. No debe perderse de vista que el desarrollo institucional incide directamente en la Seguridad Interior.
Defensa y desarrollo, en su más amplio sentido, son conceptos complementarios que se integran en un todo, que es la Seguridad Nacional. Ni la defensa ni el desarrollo por sí mismos son garantía de seguridad. Ésta se logra como resultado de un razonable equilibrio entre ellos. La defensa otorga un ambiente de paz para el desarrollo socio-económico y éste aporta los recursos para la defensa; a su vez, el desarrollo institucional apoya el necesario orden interior para la preparación de la defensa. Ambos, desarrollo y defensa, generan la Seguridad Nacional. Sin embargo, es útil reiterar que no cualquier desarrollo socioeconómico o institucional es materia que concierna directamente a la seguridad, puesto que hay actividades propias del desarrollo que son neutrales en cuanto a amenazas o riesgos a la seguridad interna o externa. Es la Política de Seguridad la que debe definir, entre otras materias, en qué forma el desarrollo puede contribuir a eliminar y atenuar las vulnerabilidades internas o externas del país.
Por otra parte, teóricamente, aún cuando las actividades de defensa y desarrollo son realizadas en forma directa por individuos especializados en cada área, ambas confluyen hacia un mismo fin -asegurar el logro de los Objetivos Nacionales-, pudiendo ellos compartir e intercambiar funciones según las circunstancias. Así, en la paz, los militares cooperan al desarrollo y los civiles que están principalmente abocados al desarrollo contribuyen a la Defensa Nacional a través del Servicio Militar Obligatorio. (32)
Durante el conflicto, la participación civil en la defensa se concreta prestando servicios a la Patria, ya sea en las FF.AA. o en los distintos Campos de Acción. Por su parte, durante la paz, la defensa participa en el desarrollo socio-económico a través de la demanda industrial, tecnológica y de servicios que genera, así como a través de ciertas actividades específicas: capacitación de personal, apoyo a zonas aisladas, elaboración de cartografía, contribución al fomento de los intereses marítimos, desarrollo de la tecnología espacial, etc. (33). Del mismo modo, en relación con el desarrollo institucional, lo hace resguardando el orden público cuando lo disponen los estados de excepción constitucional o durante los actos eleccionarios; y con el desarrollo cultural, fortaleciendo los valores patrios de la ciudadanía.
CAPÍTULO II: FUNCIÓN DE DEFENSA
Desde que se originan, los Estados suelen asumir algunas funciones consustanciales a su existencia, como las de conducción política y orden interno, relaciones diplomáticas, defensa y financiamiento. De aquí que, entre ellas, la defensa sea considerada una de las funciones primarias de todo Estado. A esto se añade el hecho de que, por sus características, la defensa no puede sino ser entregada a los ciudadanos por el Estado, lo que la hace una de las funciones irrenunciables del mismo. Esta actividad estatal básica es la que se aborda en el capítulo que sigue.
1. CONCEPTO
La función de defensa es el término genérico que abarca todas las acciones para producir el bien denominado "defensa"(34). A nivel nacional, se refiere a la ejecución de las medidas que el Estado debe adoptar para neutralizar o resolver un conflicto externo. Comprende el ámbito público y también el privado, particularmente en la etapa de la movilización(35). Por esta razón es una función primaria del Estado, puesto que es irreemplazable en la coordinación y armonización de las múltiples actividades propias de un sistema de defensa eficiente. Más todavía, el Estado tiene la responsabilidad integral de la defensa, no sólo en tanto función, sino también en cuanto organización, en cuanto conjunto normativo y en cuanto asignación de los recursos(36).
La función de defensa no debe confundirse con el sector de la defensa. La primera es integral y abarca la suma de actividades de los diversos organismos del Estado que concurren en la defensa, así como de los privados que contribuyen a la acción estatal. Requiere el compromiso y la participación coordinada del conjunto de la ciudadanía, a través de diferentes instancias públicas y privadas. Las FF.AA., siendo vitales en la materialización de la función defensa, no agotan las instancias de participación. El sector de la defensa, en cambio, se restringe a los organismos que conforman el Campo de Acción de la Defensa: el Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas.
Es decir, el sector de la defensa se identifica más bien con la estructura y organización que materializa la función de defensa.
La función de defensa comprende no sólo las actividades propias de la preparación y resolución de un conflicto, sino también las actividades para prevenir y anticiparse a él. Puesto que la paz será siempre el escenario más favorable, en tanto no se vea afectada la soberanía del Estado ni la integridad territorial del país, la capacidad de análisis y de reacción para neutralizar en sus etapas iniciales cualquier potencial conflicto es una de las actividades importantes que abarca la función de defensa. Por cierto, en esta actividad preventiva es el Campo de Acción Diplomático el que interviene con mayor énfasis, pero siempre respaldado por el accionar de todo el Poder Nacional.
Teniendo la función de defensa un carácter integral y permanente, es responsabilidad del Estado tratar de armonizar y conciliar, desde la paz, las distintas acciones, principalmente socioeconómicas y diplomáticas, que puedan repercutir en el plano político-estratégico y, por tanto, en las actividades del Campo de Acción de la Defensa. Desde esta perspectiva, el Ministerio de Defensa requiere coordinarse con los demás órganos estatales pertinentes, porque las FF.AA. necesitan estar al tanto de los eventuales riesgos o vulnerabilidades que se pueden producir por aquellas decisiones de los otros Campos de Acción con eventuales efectos inmediatos o futuros en el plano político-estratégico(37). De esta forma, la opinión militar, expresada por canales institucionalizados, será debidamente considerada y evaluada por el Jefe de Estado o "Conductor Político" que, en todo caso, es quien resuelve, en definitiva, respecto de la conveniencia o inconveniencia de concretar una determinada acción.
2. CARACTERÍSTICAS
En tanto función, la Defensa posee una serie de características que, al analizarlas, dimensionan mejor sus fundamentos.
2.1. Función monopólica y exclusiva del Estado(38)
El elemento que caracteriza al Estado moderno es el monopolio de la fuerza legítima, esencial para la propia pervivencia de la nación. Para países independientes, con Estados soberanos, la defensa no constituye un asunto que pueda ser provisto por otros Estados o terceros ajenos. El registro histórico sólo consigna como casos excepcionales el de Estados muy pequeños, que incluso carecen de una fuerza armada propiamente tal, o las alianzas militares internacionales consentidas por los países en consideración al tipo y magnitud de la amenaza que se enfrenta. Un buen ejemplo es la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
No existiendo tercer país u organización mundial alguna que vaya a asumir una responsabilidad que es propia de cada Estado, se entiende la relevancia que se asigna a la contribución ciudadana a la Defensa Nacional, tanto indirectamente, proveyendo recursos a través del pago de impuestos, como directamente, a través del Servicio Militar Obligatorio.
La defensa es un asunto reconocidamente estatal, porque el Estado es el único capaz de organizarla, dotarla de medios y de objetivos con sentido nacional. Todas las corrientes filosóficas y políticas, incluyendo las que abogan por un Estado mínimo, admiten el hecho que la defensa es una función estatal primaria o básica.
2.2. Función primaria y permanente del Estado
La defensa es una función primaria del Estado, porque la protección de la comunidad nacional y su preservación en el tiempo, gracias a la obtención de condiciones fundamentales de paz y seguridad, es una tarea esencial que permite la proyección y desarrollo de todas las otras condiciones del país: económicas, políticas, sociales y culturales.
La defensa es una función permanente del Estado, porque la misión de proteger y otorgar seguridad es continua en el tiempo, se esté en paz o en guerra. La defensa se correlaciona con la voluntad de la nación de perseverar en su proyecto común, en su independencia e identidad. Siendo esto permanente, entonces también lo es su defensa.
2.3. Un bien público puro y absoluto
La defensa es un bien público puro, puesto que sólo puede ser provista por el Estado. Además, es un bien público absoluto en tanto sus beneficios trascienden a las FF.AA. y al gobierno responsable de proporcionarla, siendo recibidos por igual por toda la ciudadanía. Ahora bien, como suele ocurrir con todo beneficio intangible y que se recibe permanentemente, termina por no ser percibido ni valorado en su justa dimensión por parte de quienes lo disfrutan. Sin embargo, ello no elimina la condición objetiva de la defensa como un bien público(39).
2.4. Actividad integral del Estado
La defensa es una actividad integral del Estado, puesto que consiste en la preparación y eventual empleo de todas las potencialidades nacionales para neutralizar amenazas y contribuir a resolver conflictos. Su materialización presupone ámbitos de competencia y misiones en el plano de la vigilancia, control, prevención, disuasión y reacción. De aquí que su ámbito exceda los límites de lo estrictamente militar.
2.5. Función de la prevención y anticipación
La defensa supone un sistema integrado de todos los componentes estatales a fin de evaluar, por medio de organismos especializados, los factores que influyen en las decisiones por adoptar y en los compromisos por asumir. Este sistema debe actuar como un verdadero "sensor" de lo que deparará el futuro, tanto para orientar las resoluciones de plazo inmediato como las que se deban tomar en el largo plazo. En este sentido, un adecuado Sistema de Inteligencia Nacional es aquel que resulta capaz de predecir los escenarios futuros para orientar las resoluciones del Jefe de Estado o conductor político, de modo de accionar antes de que se produzca el conflicto.
En términos de prevención y anticipación, también hay que destacar el papel presencial que la defensa juega. Por el sólo hecho de mantener fuerzas militares en determinados lugares o controlar el territorio se advierten y se disuaden males mayores, y se detectan riesgos a tiempo.
2.6. Coherencia con Prioridades nacionales
Todo Estado se fija prioridades. Por sus características, la defensa ocupa entre ellas un lugar relevante, pero equilibrado en función del conjunto de las metas por alcanzar. Una expresión de este equilibrio se da en el Presupuesto del Estado, el cual determina las directrices fundamentales del gasto y la inversión en defensa en una proporción adecuada al gasto y la inversión en otras áreas, así como a las perspectivas del desarrollo de cada una y a los riesgos identificados(40).
CAPÍTULO III: POLÍTICA DE DEFENSA
Los Estados realizan la función de defensa según determinados fundamentos y objetivos, y la orientan de acuerdo con criterios que tienen por antecedente factores de diversa naturaleza: religiosa, étnica, político-ideológica, histórica o territorial. En cierto sentido, puede decirse que no existe defensa sin política de defensa. Puede ocurrir, sin embargo, que las orientaciones de la defensa no hayan sido expuestas de manera explícita y sistemática. Este propósito de hacer manifiesta la Política de Defensa Nacional es, precisamente, el que anima al Gobierno de la República de Chile, siendo este documento un primer paso en aquella dirección.
1. CONCEPTO
La Política de Defensa es el conjunto de principios y criterios con que el Estado concibe la Defensa Nacional con vistas a preservar la soberanía e integridad de nuestro territorio y lograr los Objetivos Nacionales(41). Entrega los lineamientos generales para estructurar, coordinar y armonizar los esfuerzos de los cuatro Campos de Acción del Estado con el propósito de enfrentar los obstáculos, riesgos y amenazas que terceros puedan alzar contra el interés nacional. Prácticamente, representa la materialización de la defensa en cuanto un conjunto normativo, que explica "qué" tipo de defensa se estima adecuada para un determinado momento de la historia del país(42).
2. CARACTERÍSTICAS
La Política de Defensa es, propiamente, una política de Estado que debe fundarse en los valores, principios y tradiciones propios de Chile. En tanto política de Estado, exige estar por sobre el juego político contingente y trascender los proyectos y la acción de los sucesivos gobiernos del país. Su permanencia en el tiempo es válida en la medida en que no varíen las condiciones que motivaron su formulación. Es decir, paralelamente, necesita tener suficiente dinamismo, de manera que pueda adaptarse a los cambios que ocurran en la situación internacional y que afecten a la Seguridad Nacional. Además, es preciso que sea concordante con el posicionamiento del país en el sistema internacional con los riesgos y amenazas por enfrentar, con la realidad geográfica nacional y, también, con la tradición en materia de defensa.
En su formulación se debe considerar la participación de todos los entes orgánicos del Estado que tienen responsabilidades directas en la defensa, destacándose el papel protagónico del Ministerio de Defensa y de las FF.AA., como asimismo del Ministerio de Relaciones Exteriores y de las Comisiones de Defensa de ambas cámaras del Poder Legislativo. En la medida en que es expresión de un concepto nacional de la defensa, también resulta conveniente atender la opinión de otras instituciones, estatales o privadas, que posean un conocimiento calificado para la materia.
El ideal es asegurar el máximo compromiso ciudadano con la Política de Defensa. Para esto requiere situarse plenamente dentro del marco jurídico institucional vigente en el país, así como reconocer y respetar los tratados y acuerdos internacionales incorporados a dicho marco, de manera que esté en posesión de la legitimidad propia de toda Política de Estado y que sea representativa del compromiso político que vincula al Estado con los ciudadanos nacionales y con la comunidad internacional.
De particular interés y conveniencia es la estrecha vinculación y coordinación que debe existir entre la Política de Defensa y la Política Exterior, pues ambas se complementan y potencian mutuamente. De igual forma, debe existir una total correspondencia con la Política de Seguridad Nacional, estando los conceptos de seguridad y defensa íntimamente interrelacionados.
3. FUNDAMENTO
El fin último que orienta la Política de Defensa está contenido en los Objetivos Nacionales, en cuya consecución interviene todo el Poder Nacional. Sus fuentes son, principalmente, la Apreciación Global Político-Estratégica y la Política de Seguridad Nacional. Esta última es la que establece, entre otros aspectos, los criterios para armonizar las acciones por ejecutar en los ámbitos del desarrollo y de la defensa tendientes a eliminar o atenuar las vulnerabilidades del país, de modo de alcanzar una condición que permita asegurar la consecución de los Objetivos Nacionales. La Política de Seguridad, consecuentemente, debe identificar qué vulnerabilidades serán enfrentadas mediante la defensa, cuáles mediante el desarrollo y cuáles coordinadamente.
A partir de la Apreciación Global Político-estratégica, y teniendo en cuenta las orientaciones establecidas en la Política de Seguridad, se formula la Política de Defensa. Ésta, a su vez, establece criterios para los cuatro Campos de Acción respecto a cómo enfrentar los riesgos y amenazas, reales y potenciales, a la soberanía del Estado y su integridad territorial. En última instancia, la Política de Defensa orienta a todos los organismos que participan en la Defensa Nacional respecto de la forma en que se impedirán los intentos de terceros por imponer al país, mediante la amenaza o uso de la fuerza, condiciones perjudiciales para sus intereses vitales.
Estos intereses no se encuentran sólo dentro de las fronteras del país, sino que también pueden radicarse fuera de él, particularmente por los crecientes procesos de integración y nuestro compromiso con el resguardo y promoción de la paz mundial. Siendo así, la defensa brinda, por una parte, protección contra amenazas externas a la población, al territorio y los bienes y actividades que se desarrollan dentro de sus fronteras, y concurre, por la otra, a apoyar la gestión de la política exterior de Chile, fundada en la búsqueda de un orden mundial jurídicamente normado y, por consiguiente, en el compromiso de todos los Estados, incluido el nuestro, con las obligaciones emanadas del derecho internacional. Al interior de nuestras fronteras, los bienes deben ser protegidos contra amenazas externas o internas, y contra catástrofes naturales. Pero en los aspectos de orden interno la defensa, en cuanto organización, interviene sólo en ciertos casos específicos(43).
Consecuentemente, la Política de Defensa debe considerar criterios y orientaciones para neutralizar amenazas externas; subsidiariamente, debe incluir normas generales de coordinación para superar emergencias internas cuando hayan sido sobrepasadas las fuerzas policiales o cuando lo dispongan los estados de excepción constitucionales(44), para contribuir a atenuar los efectos de catástrofes naturales y para apoyar la proyección de Chile en el exterior, incluyendo las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y la cooperación internacional en el ámbito de la defensa. Estas orientaciones están dirigidas al Poder Nacional como un todo y no a las
FF.AA. en exclusiva. Para ellas debe elaborarse, a partir de la Política de Defensa, una Política Militar, donde se impartan criterios de aplicación específica para las tres instituciones armadas.
4. MARCO DE REFERENCIA
La Política de Defensa de Chile es, en el plano político-estratégico, de carácter disuasivo y su orientación fundamental es defensiva. Se enmarca dentro de los siguientes principios generales:
* Alcanzar los Objetivos Nacionales con el mejor aprovechamiento de lo que el país posee, considerando que Chile no abriga propósitos agresivos contra ninguna Nación del orbe, ni tiene reivindicaciones territoriales en el ámbito vecinal.
* Proteger a su población, defender sus intereses nacionales, salvaguardar su independencia política, su soberanía nacional y su integridad territorial.
* Estructurar un Poder Nacional homogéneo y consistente, en el que la capacidad militar guarde proporción y congruencia con el resto de las capacidades nacionales. Esto significa evitar un poder excesivo en relación a ellas, así como un poder militar insuficiente de modo que no pueda preservarse.
* Emplear el Poder Nacional y, en particular, su potencial bélico, si fuera necesario, para su defensa y el resguardo de los intereses nacionales, frente a amenazas externas.
* Fomentar el compromiso ciudadano con la Defensa Nacional, contemplando, entre otros objetivos, las previsiones necesarias para la prestación del Servicio Militar Obligatorio.
* Contribuir a la defensa y promoción de la paz internacional, de acuerdo con el Interés Nacional.
5. DISUASIÓN
La disuasión es un efecto que se crea en la percepción adversaria acerca de la fortaleza de las capacidades que el país disuasor posee y de la voluntad política de éste para emplear el Poder Nacional en resguardo de su Interés Nacional. Es, por tanto, un efecto producido por el adecuado equilibrio entre el desarrollo y la defensa del país disuasor, pero que, además, exige hacer creíble su voluntad y capacidad de emplear la fuerza militar si fuera necesario. Esto es lo que se conoce como la "credibilidad del disuasor".
La presencia de una fuerza militar convenientemente organizada, equipada y entrenada, unida a la credibilidad que se proyecta a un eventual adversario en cuanto a su empleo, son aspectos consubstanciales a la disuasión. Por lo mismo, ella no se limita sólo a la opción defensiva en la alternativa estratégica entre día y la opción ofensiva. La disuasión pretende desanimar lo más anticipadamente posible cualquier intención adversaria de interferir contra los intereses vitales propios, representando que el costo a pagar será más alto que los beneficios por obtener. La mera opción defensiva, por tenaz que sea el esfuerzo por defenderse, puede ser insuficiente para disuadir a un adversario obcecado.
Resulta importante no confundir la esencia del mecanismo de la disuasión con el carácter de una Política de Defensa. En nuestro caso, Chile tiene una Política implícita de Defensa de carácter defensivo, tal como ha sido expuesto en las páginas precedentes. Pero, a la vez, basa el dispositivo de defensa en el empleo disuasivo de sus Fuerzas Armadas, en particular, y de su Poder Nacional, en general.
La disuasión más eficaz es aquella que insinúa la potencial capacidad de vencer. Es decir, la mejor forma de disuadir es preparándose para conseguir la victoria. En esto, las FF.AA. juegan un papel prioritario, pero no exclusivo. Es el desarrollo armónico del Poder Nacional, conducido por el escalón político, quien disuade y conquista la paz. No se puede disuadir sin la existencia de la fuerza militar, pero, en última instancia, se disuade en función de la estatura político-estratégica que el país posee.
6. OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ
La determinación de concurrir a participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz constituye una decisión soberana del Estado chileno, la que se adopta considerando los criterios generales contenidos en la "Política nacional para la participación del Estado chileno en Operaciones de Mantenimiento de la Paz"(45).
7. ACTIVIDADES ANTI-NARCOTRÁFICO
El Estado de Chile centraliza la actividad contra el narcotráfico en sus organismos policiales, concretamente el Cuerpo de Carabineros (policía uniformada) y el Servicio de Investigaciones (policía civil). La política establecida al respecto descarta el empleo de las Fuerzas Armadas como agentes de combate al narcotráfico, toda vez que la preparación profesional y los medios con que cuentan las instituciones policiales son los adecuados para controlar este fenómeno delictual. No obstante, las FF.AA. no son del todo ajenas a esta misión, puesto que contribuyen en su cumplimiento del siguiente modo:
* Tienen representación [3] en el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE), organismo que dicta las políticas y coordina la acción de los distintos servicios y organizaciones que participan en el control del narcotráfico en Chile. El CONACE tiene en total quince miembros y es presidido por el Ministro del Interior.
* Aportan toda la información residual que obtengan sobre actividades del narcotráfico como producto de sus propias funciones de inteligencia. La información residual se refiere a información que, no siendo necesaria para los fines de la Defensa Nacional, sí lo puede ser para otro organismo del Estado, en este caso, el CONACE.
* La Dirección General del Territorio Marítimo, que es la Autoridad Marítima Nacional y que está bajo la tuición de la Armada de Chile, dependiendo directamente de su Comandante en Jefe, tiene entre sus funciones impedir el tráfico ilícito de drogas en todo el litoral chileno, lo que se materializa por medio de la Policía Marítima y del Control Naval del tráfico marítimo. Esta Dirección tiene a su cargo el orden, la disciplina y la seguridad en todos los puertos de Chile.
* La Dirección General de Aeronáutica Civil, que depende de la Comandancia en Jefe de la Fuerza Aérea, tiene, como parte de sus funciones, impedir el tráfico ilícito de drogas en todos los aeropuertos y aeródromos del país. Esta actividad se concentra principalmente en el control de pasajeros y carga en los terminales aéreos.
* Además, en el ejercicio de sus misiones propias de vigilancia y patrullajes de los espacios terrestres, marítimos y aéreos bajo soberanía nacional, las FF.AA. pueden también contribuir a detectar e informar sobre actividades de narcotráfico.
CAPÍTULO IV: ESTRUCTURA SUPERIOR DE LA DEFENSA
En este capítulo se explican las atribuciones o funciones que cumplen las autoridades y organismos que intervienen, o pueden intervenir, en materias de defensa, de acuerdo con lo señalado por la Constitución Política de la República, las leyes y los reglamentos vigentes. Esta descripción no agota las responsabilidades que las mismas autoridades cumplen en otras áreas del quehacer nacional o incluso en el propio sector de la Defensa.
1. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
El Presidente de la República es quien tiene la máxima autoridad en materias de seguridad y defensa. La Constitución Política le otorga, en su calidad de Jefe de Estado, autoridad en todos los aspectos relacionados con el orden público interior y la seguridad externa de la República(46), como también en la conducción de las relaciones políticas con otros Estados y organismos internacionales, pudiendo concluir, firmar y ratificar los tratados que estime conveniente para los intereses del país, debiendo éstos ser aprobados por el Congreso(47). Por otra parte, puede nombrar y remover a su voluntad a los Ministros de Estado, Subsecretarios, Gobernadores e Intendentes, como asimismo a los Embajadores y representantes ante los organismos internacionales(48). Puede también declarar la guerra, previa autorización por ley y habiendo oído al Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) (49).
En lo que se refiere específicamente a las FF.AA., puede disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizándolas y distribuyéndolas de acuerdo con las necesidades de la Seguridad Nacional(50). Además, designa a los Comandantes en Jefe de las Instituciones castrenses entre los cinco Oficiales Generales de mayor antigüedad de cada rama, los que permanecen cuatro años en el cargo, pudiendo ser removidos por el Presidente de la República, con acuerdo del CONSENA(51). También dispone los nombramientos, ascensos y retiros de los Oficiales Generales, por Decreto Supremo, a proposición de los respectivos Comandantes en Jefe, según lo dispuesto en la Ley Orgánica Constitucional (LOC) de las FF.AA. (52). En caso de guerra, el Presidente de la República asume la jefatura suprema de las FF.AA. (53) (ver gráfico 1).
2. CONGRESO NACIONAL
El Congreso Nacional se compone de dos ramas: el Senado y la Cámara de Diputados. Ambas tienen una Comisión de Defensa que se aboca a analizar e informar al pleno respectivo todos los proyectos de ley que afectan a la defensa, en general, y a las FF.AA., en particular.
En lo que dice relación con el sector Defensa, el Congreso, además de analizar y aprobar el presupuesto anual que presenta el Ministro del ramo, interviene en la determinación de las fuerzas de aire, mar y tierra que han de mantenerse en pie en tiempo de paz y en tiempo de guerra, siendo ésta una materia de ley(54). Además, tiene facultades para autorizar o denegar el ingreso de tropas extranjeras al territorio de la República, como asimismo la salida de tropas nacionales fuera del mismo(55).
Por su parte, la Cámara de Diputados tiene atribuciones para declarar si ha o no ha lugar las acusaciones que diez de sus miembros formulen en contra del Presidente de la República, Ministros de Estado y Generales o Almirantes, por actos en los que hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación(56). El Senado conoce y resuelve de tales acusaciones desempeñándose como jurado, aunque limitándose a declarar si el acusado es o no culpable; en caso de serlo, éste queda destituido de su cargo(57).
3. CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL (COSENA)
Es un organismo presidido por el Presidente de la República e integrado por las siguientes autoridades(58):
* Presidente del Senado.
* Presidente de la Corte Suprema de Justicia.
* Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas.
* General Director de Carabineros.
* Contralor General de la República.
Además, integran el Consejo, con derecho a voz, las siguientes autoridades:
* Ministro del Interior
* Ministro de Relaciones Exteriores.
* Ministro de Defensa Nacional.
* Ministro de Economía.
* Ministro de Hacienda.
Este Consejo, en el que actúa como secretario el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional, asesora al Presidente de la República en materias de Seguridad Nacional y le puede hacer presente cualquier aspecto que, en su opinión, pueda afectarla(59). Además, entre otras atribuciones tiene la de recabar de las autoridades y funcionarios de la administración del Estado cualquier antecedente relacionado con la seguridad exterior e interior del Estado.
4. CONSEJO SUPERIOR DE SEGURIDAD NACIONAL [CONSUSENA]
Es un organismo que tiene por misión asesorar al Presidente de la República en todo lo que se refiere a la seguridad de la Nación y el mantenimiento de la integridad territorial del país(60). Aparte de su función asesora, tiene la responsabilidad de analizar y proponer las medidas que apunten a coordinar la labor de los diversos ministerios en materias de seguridad, así como estudiar y aprobar los documentos básicos y planes de seguridad. Es presidido por el Presidente de la República e integrado por las siguientes autoridades:
* Ministro del Interior
* Ministro de Defensa Nacional
* Ministro de Relaciones Exteriores
* Ministro de Hacienda
* Ministro de Economía
* Comandante en Jefe del Ejército
* Comandante en Jefe de la Armada
* Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea
* Director de Fronteras y Límites del Estado
* Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional
Se desempeña como secretario el mismo Secretario del CONSUDENA(61).
5. CAMPOS DE ACCIÓN (CC.AA.)
Para efectos de facilitar la planificación, coordinación y ejecución de las diversas acciones relacionadas con la prevención o resolución de conflictos, los distintos ministerios han sido organizados en cuatro áreas sectoriales, cada una de ellas conformando un Campo de Acción (ver gráfico 2).
El Campo de Acción Interno (CAI) está a cargo del Ministro del Interior y su misión es velar por el funcionamiento normal y eficiente de la organización político administrativa y del orden interno del país. Asimismo, se ocupa de mantener la moral y cohesión de la población, contrarrestando los efectos psicosociales que pueda producir un conflicto. Está compuesto por los siguientes ministerios: Interior, Secretaría-General de la Presidencia, Secretaría de Gobierno, Educación, Justicia, Trabajo, Obras Públicas, Salud, Vivienda y Transporte.
El Campo de Acción Diplomático (CAD) tiene por director al Ministro de Relaciones Exteriores y su misión es materializar la Política Exterior del país en procura de mantener una paz estable y duradera, conjurando cualquier amenaza mediante el empleo de los instrumentos de la diplomacia y el concurso de la comunidad internacional. En caso de conflicto, debe asegurar alianzas o neutralidades. Está conformado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y las sedes diplomáticas en países extranjeros.
El Campo de Acción Económico (CAE) tiene como director al Ministro de Hacienda y su función es incrementar o mantener el potencial económico-financiero del país, proporcionando el apoyo material y financiero a los otros CC.AA. en cantidad, calidad y oportunidad, según fuese necesario en caso de conflicto. Está integrado por los ministerios de Hacienda, Economía, Minería, Agricultura, Bienes Nacionales, y Planificación y Coordinación, así como por la Corporación de Fomento y la Comisión Nacional de Energía.
Finalmente, el Campo de Acción de la Defensa (CADE) tiene por director al Ministro de Defensa Nacional. Su misión es organizar y coordinar la defensa del país y contribuir a la disuasión desde la paz, mediante la preparación y mantención de una Fuerza Militar. En caso de conflicto asume un papel prioritario en la materialización de la Defensa. Está conformado por el Ministerio de Defensa y las Instituciones de la Defensa Nacional.
6. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
El Presidente de la República ejerce el control y administración de las Instituciones y organismos encargados de la defensa externa del país por medio de una Secretaría del Estado denominada Ministerio de Defensa Nacional, a cargo del Ministro de Defensa(62).
El Ministerio, que en cifras globales cuenta con 800 funcionarios, está constituido por las Subsecretarías de Guerra, Marina, Aviación, Carabineros e Investigaciones. Además, para efectos de trabajo, coordinación y asesoría en materias militares, cuenta con el Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN). Complementariamente, dispone del apoyo y asesoría de la Junta de Comandantes en Jefe (JCJ) y del Consejo Superior de Defensa Nacional (CONSUDENA). Además, están subordinadas al Ministro, a través de la Subsecretaria de Guerra, la Dirección General de Movilización Nacional (DGMN) y, a través del EMDN, la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE).
Por otra parte, dependen del Ministerio de Defensa las Instituciones de las Fuerzas Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea ), así como la Región Militar Austral (RMA), a cargo de un Oficial general de las Fuerzas Armadas designado por el Presidente de la República. En tiempo de guerra, la RMA pasará a constituir el Teatro de Operaciones Conjunto, el que será conducido por el Comando Conjunto y al cual se le subordinarán medios existentes en la zona y aquellos dispuestos en la movilización (ver gráfico 3).
6.1. Subsecretarías
Constituyen los órganos de asesoría y colaboración inmediata del Ministro. Sus jefes superiores son los respectivos subsecretarios, que son funcionarios de la exclusiva confianza del Presidente de la República. Además de las tareas específicas que disponga el Ministro, la función de cada una de ellas es analizar y atender las materias administrativas que digan relación con la respectiva institución a la que sirven, así como impulsar todas las iniciativas y proyectos que sean de beneficio para el desarrollo de la Defensa y del Orden y Seguridad Pública, en el ámbito propio de cada una.
6.2. Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN)
Es el organismo de trabajo y asesor permanente del Ministro de Defensa en todo lo que dice relación con la defensa y con la preparación y empleo de las Fuerzas Armadas. Es también el organismo de trabajo y de coordinación del Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA) y de la Junta de Comandantes en Jefe (JCJ). Se trata de un organismo conjunto, es decir, integrado por representantes de las tres instituciones armadas, bajo un mando común.
El Jefe del Estado Mayor es un oficial de las Fuerzas Armadas del grado de Mayor General, vicealmirante o General de Aviación, especialista en Estado Mayor, quien depende directamente del Ministro. El cargo es rotativo, cada dos años, entre las tres instituciones armadas.
Las principales funciones del EMDN son las de preparar la planificación de Seguridad y Defensa a nivel general del país y particular de las Fuerzas Armadas, como asimismo, coordinar la ejecución de funciones y actividades conjuntas que deban realizar las instituciones de la Defensa.
6.3. Junta de Comandantes en Jefe (JCJ)
Es el más alto organismo asesor del Ministro de Defensa en las materias que incumben a las tres Instituciones Armadas(63). La preside el Ministro del ramo y está conformada por los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea. Su organismo permanente de trabajo es el EMDN.
Aparte de su función asesora, la JCJ asume, en caso de conflicto bélico, la conducción estratégica de las FF.AA., presidida por un funcionario militar designado por el Presidente de la República(64).
6.4. Consejo Superior de Defensa Nacional (CONSUDENA)
Su función principal es controlar las inversiones que se hagan con cargo a la Ley del Cobre, las que deben ser autorizadas por Decreto Supremo(65). Es presidido por el Ministro de Defensa y está integrado por las siguientes autoridades:
* Ministro de Hacienda.
* Ministro de Relaciones Exteriores.
* Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas.
* Subsecretarios de Guerra, Marina y Aviación.
* Jefes de Estados Mayores de las Fuerzas Armadas.
* Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Actúa como secretario un oficial superior (en retiro), especialista en Estado Mayor.
6.5. Dirección General de Movilización Nacional (DGMN)
Es un organismo conjunto, en el que participan representantes de las tres armas de Fuerzas Armadas. Su director es un Oficial General del Ejército, o de grado equivalente de la Armada o Fuerza Aérea, en servicio activo, designado por Decreto Supremo(66). Sus principales funciones son coordinar y controlar las siguiente actividades:
* La Movilización Nacional, conjunto de actividades y medidas destinadas a poner una parte o la totalidad del potencial humano, material e industrial del país en situación de enfrentar adecuadamente un conflicto(67).
* El Reclutamiento, que se centra principalmente en la convocatoria, selección y distribución de los ciudadanos que deben cumplir con el Servicio Militar Obligatorio(68).
* El Control de Armas y Explosivos. La ley entrega a la DGMN la responsabilidad de controlar las armas de fuego, municiones, explosivos y productos químicos empleados en la fabricación de explosivos, que estén en posesión de personas naturales y jurídicas(69).
* El Control de armas químicas y tóxicas. Es una responsabilidad derivada de la ratificación por parte de Chile, de la "Convención internacional para la prohibición del desarrollo, producción, almacenamiento y el empleo de armas químicas". La DGMN es la "Autoridad Nacional" en esta materia.
* Las Artes marciales. La ley establece que el Ministro de Defensa, por intermedio de la DGMN, tiene bajo su control estas actividades en el país(70). Ello, porque se ha estimado conveniente que todas las academias o escuelas que enseñan técnicas de lucha o combate personal sean debidamente supervisadas.
6.6. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE)
Es un centro de estudios encargado de impartir docencia no sólo a Oficiales Jefes o Superiores de las FF.AA., sino también a profesionales de los más altos niveles de la administración civil del Estado a través de una amplia gama de cursos destinados a optimizar su capacitación en materias asociadas con la Seguridad, el Desarrollo y la Defensa Nacional. Fue creada en 1982(71), siendo la continuadora de la Academia Superior de Seguridad Nacional (1974) y de la más antigua Academia de Defensa Nacional (1947), aunque con un ámbito de acción más amplio y de mayor jerarquía.
Su director es un Oficial General de las FF.AA. en servicio activo, designado por el Presidente de la República; el Subdirector es un Oficial Superior en servicio activo, de una rama de las FF.AA. distinta a la del director. Su cuerpo académico está compuesto por profesionales civiles y de la Defensa Nacional en servicio activo o en retiro. Además, de una variada gama de seminarios y cursos de extensión, imparte un conjunto de cursos regulares:
* Curso de Alto Mando, para Oficiales Superiores de las FF.AA. que posean la especialidad de Estado Mayor o Ingeniería.
* Curso de Estudios Superiores para Oficiales Jefes y Superiores de los Servicios (médicos, abogados, etc.) de las distintas ramas de la Defensa.
* Curso Superior de Estudios Políticos y Estratégicos para profesionales de la administración, pública, profesionales voluntarios del sector privado y Oficiales Superiores y Jefes de las FF.AA. y de Orden y Seguridad. Eventualmente, se ha integrado a oficiales de países amigos.
CAPÍTULO V: LA MOVILIZACIÓN NACIONAL
La defensa es una tarea del conjunto de la sociedad. En caso de conflicto externo, considerado por la Constitución Política de la República como un estado de excepción bajo la denominación de "estado de asamblea", los criterios para asignar recursos y para hacer funcionar estructuras se modifican para responder a la Movilización Nacional. Ésta es la materia del presente capítulo, en el que también se analizan los distintos modelos teóricos de servicio militar y se explica el por qué de la opción chilena por el modelo de Servicio Militar Obligatorio.
1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS GENERALES
El sustento legal de la Movilización Nacional se encuentra en la Ley N° 18.953 referida a las "Normas sobre Movilización", donde se la concibe y define como el conjunto de actividades y medidas destinadas a poner parte o la totalidad de los potenciales humanos, materiales e industriales, en situación de afrontar adecuadamente un estado de asamblea.
Como tal, la movilización posee una dirección centralizada cuya responsabilidad última recae en la persona del Presidente de la República. El cumplimiento de las etapas que comprende es descentralizado y está bajo la responsabilidad de los respectivos Directores de los Campos de Acción; el Interno, el Económico, el Externo y el de la Defensa(72).
La preparación de la Movilización Nacional se realiza en estado de normalidad constitucional mediante la planificación y alistamiento de os potenciales humanos, materiales e industriales. La planificación nacional incluye la elaboración y la actualización permanente de los documentos y planes de movilización, función que le corresponde desarrollar al Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN). El alistamiento comprende la coordinación y ejecución de medidas preparatorias de movilización, función que ejecuta la Dirección General de Movilización Nacional (DGMN). Ambos organismos -EMDN y DGMN- dependen orgánicamente del Ministerio de Defensa Nacional.
Como se señaló, la movilización comprende dos ámbitos: el humano y el material e industrial. Sus aspectos más importantes son los que a continuación se describen:
1.1 Movilización del potencial humano
El potencial humano movilizable en caso de conflicto se asigna a los Campos de Acción a partir de un proceso de requerimientos que ellos mismos formulan a la DGMN.
La política en materia de medios humanos considera, por una parte, a las Fuerzas Armadas activas, de carácter profesional, a las cuales se incorpora anualmente el contingente de soldados que, de acuerdo a la norma constitucional legal vigente, cumplen con el Servicio Militar Obligatorio; por otra parte, considera también una reserva instruida y preparada que, en caso de conflicto, es llamada a prestar servicios en los distintos Campos de Acción en que se organiza el Estado.
Es política del Estado de Chile contar con fuerzas en presencia en un número suficiente para cumplir con las tareas propias de la defensa del país en tiempos de paz. Básicamente, estas tareas consisten en el entrenamiento y alistamiento operacional, la educación e instrucción
de sus cuadros de oficiales suboficiales y soldados, la mantención de sus medios materiales y, por último y de manera relevante, todas aquellas actividades propias de unas Fuerzas Armadas llamadas a cumplir importantes labores en función del desarrollo social, cultural y económico del país.
Una correcta concepción de las reservas, así como su oportuna preparación y movilización para enfrentar un conflicto, son materias de la mayor importancia en el área de la Defensa Nacional.
1.2. Movilización del potencial material e industrial
La movilización dei potencial material e industrial es semejante a la del potencial humano. Es decir, los campos de acción formulan sus requerimientos a la DGMN, organismo que efectúa las asignaciones considerando las existencias con que cuentan las empresas é industrias en el país.
2. SERVICIO MILITAR
Las naciones enfrentan los dilemas de la defensa de distintas maneras, según sus rasgos y condicionantes singulares. Uno de tales dilemas es el de los contingentes humanos necesarios para conformar la fuerza militar y una de las respuestas es el sistema de conscripción.
2.1. Los modelos teóricos
En general es posible distinguir tres tipos o métodos de conscripción: el obligatorio universal el obligatorio selectivo y el voluntario profesional.
El modelo obligatorio universal responde a la necesidad de que todos los ciudadanos en estado de cargar armas cumplan con las exigencias de defensa atendiendo al concepto de "nación en armas". Rasgos básicos del modelo son en primer lugar su carácter obligatorio es decir, todas las personas que puedan cumplir con alguna tarea en las instituciones de las Fuerzas Armadas deben reclutarse en función de la necesidad inmediata de contar con una fuerza militar numerosa y permanentemente entrenada. En segundo lugar su universalidad es decir efectivamente todos cumplen la carga pública del servicio militar. En tercer lugar su carácter solidario según el cual cada ciudadano contribuye a la defensa de su país sin esperar más retribuciones que la satisfacción del deber cumplido.
El modo obligatorio selectivo mantiene el carácter obligatorio y solidario de la carga pública pero en virtud de factores internos y externos no exige la concurrencia de todas las personas para cumplirlo. Evidentemente esto introduce la necesidad de un mecanismo de selección sobre la base de un sistema azaroso y obligatorio o bien sobre un una norma que, establecida por el legislador, discrimine y estipule causales de exención.
Con todo, la selectividad supone la pérdida del carácter universal del modelo y esto acarrea dificultades. Las soluciones posibles a estas dificultades son dos: la primera es introducir al modelo ciertos elementos compensatorios que de alguna forma corrijan la desigualdad que se produce entre quienes cumplen y quienes no cumplen el servicio militar. La segunda es avanzar en la creación de un sistema de prestaciones ciudadanas en el cual el joven que no es seleccionado para cumplir con su servicio militar se equipara en parte con el que sí lo es cumpliendo una prestación sustitutoria de carácter civil.
La solución por la vía de compensaciones mantiene, en lo general, la desigualdad introducida por la selección, aunque la atenúa con la creación de elementos compensatorios. A su vez, la solución por la vía de un sistema de prestaciones ciudadanas corrige en parte la desigualdad, a condición de que el sistema obligue a todas las personas a cumplir con una carga pública, prioritaria y principalmente de tipo militar y sustitutoriamente de tipo civil; en las mismas condiciones de exigencia y universalidad. Aunque cierta desigualdad se mantiene, en tanto el joven que cumple su servicio militar pone a disposición del país su propia vida, la solución sustitutoria responde en parte al mismo fundamento en que se basa el servicio militar, es decir, el compromiso de los individuos con los bienes o servicios que se entregan al conjunto de la sociedad a través del Estado y que en ningún caso exime de tal compromiso. Por lo mismo, ella exige del Estado disponer de una oferta suficiente de puesto civiles además de los militares, para satisfacer el requisito de universalidad.
En el modelo voluntario profesional las distintas ramas reciben personas que, voluntariamente y bajo condiciones de tipo contractual, cumplen con su servicio por un determinado período de tiempo, al cabo del cual la obligación contractual se extingue. A diferencia de los modelos anteriores, cuyos rasgos centrales son la obligatoriedad, la universalidad y la solidaridad, en este modelo el elemento básico es su voluntariedad, motivada por razones vocacionales o por buenas perspectivas de desarrollo económico. Es decir, se está en presencia de un contingente de soldados profesionales que, en esto, se equiparan parcialmente con los oficiales y suboficiales encargados de entrenarlos y conducirlos en situaciones de conflicto.
2.2. El Servicio Militar en Chile
Las Fuerzas Armadas de Chile están conformadas sobre la base de un modelo mixto que, en forma proporcional, combina oficiales y suboficiales, profesionales en la carrera militar con soldados conscriptos incorporados a través del Servicio Militar Obligatorio (SMO) (73). Los períodos de reclutamiento y licenciamiento, así como la duración de la conscripción, son diferentes en cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas. En el Ejército, la obligación rige por 12 meses para los dos tercios del contingente y por 12 meses para el tercio restante. En la Armada, la duración es de 24 meses y en la Fuerza Aérea, al igual que en el Ejército, de 12 meses.
El sistema de conscripción chileno, instaurado a comienzos del siglo XX, sigue los lineamientos del modelo obligatorio selectivo y responde a las necesidades defensivas de nuestro país, impuestas especialmente por su singularidad geográfica y por las restricciones de sus recursos.
El costo del modelo de conscripción obligatorio universal, y el hecho de ser innecesario, lo han eliminado como opción disponible para nuestro país. Por su parte, el modelo voluntario profesional supone unas Fuerzas Armadas enteramente profesionales, pequeñas en número, pero dotadas con una capacidad tecnológica que suple de manera adecuada su relativamente baja cantidad de hombres, poseedoras de un conveniente nivel de entrenamiento y con reservas en condiciones de ser movilizadas con rapidez y eficiencia. Sin embargo, su costo y su inadecuación a las condicionantes político-estratégicas, económicas y sociales de nuestro país, también lo han hecho descartable para Chile.
La política del Estado de Chile es mantener el modelo obligatorio selectivo. Aparte de las características propias de los otros modelos, influyen en esta decisión una serie de factores, dentro de los cuales se pueden citar los siguientes:
* La responsabilidad que asiste al Estado en cuanto al deber de asegurar el bien público "Defensa Nacional".
* La necesidad de mantener Fuerzas Armadas en condiciones de satisfacer los requerimientos mínimos de seguridad, en virtud de la condición disuasiva que requieren tener.
* La contribución del contingente reclutado a través del SM0 a las necesarias fuerzas en presencia que exige la protección de nuestro país.
* Los imperativos éticos y jurídicos consagrados en la normativa constitucional, que implican la obligación para todos los ciudadanos de servir al país a través de su contribución en la defensa.
* La importante función de integración que cumple el servicio militar entre las Fuerzas Armadas y la ciudadanía.
* Los elevados costos que impone una profesionalización total.
2.3. Adecuación del SMO chileno
A partir de 1994, el Servicio Militar Obligatorio chileno comenzó a ser readecuado para darle al modelo obligatorio selectivo un carácter compensatorio, sin afectar los fundamentos militares del mismo.
Como se dijo, en tiempos de paz, el SMO se aplica en forma selectiva dentro del universo de cada generación de jóvenes en edad de cumplir este deber ciudadano. Siendo así, resulta inevitable que la seleccion diferencie un grupo de jóvenes que cumple su servicio militar de otro, mayoritario, que no lo cumple. En la actualidad, de un universo promedio anual de 120.000 convocados, sólo de 25.000 a 30.000 jóvenes son seleccionados.
Por otra parte, los cambios económicos, sociales y culturales acaecidos en la sociedad chilena, especialmente en el último tercio del siglo XX, fueron alterando aspectos centrales en la aplicación del modelo. Por ejemplo, la función social que el SMO cumplió en cierto momento, al permitir la alfabetización y socialización de parte importante de los jóvenes que se incorporaban a sus filas, fue siendo cubierta por otros mecanismos de la sociedad, como la masificación de la educación.
Del mismo modo, es un hecho que, en una sociedad democrática más desarrollada, los ciudadanos gozan de mayores recursos políticos, informativos y expresivos. Y, a la vez, que la carga que impone a los jóvenes la defensa del país compite con una oferta de oportunidades individuales más atractivas.
La consecuencia de estos fenómenos -selectividad, pérdida parcial de la antigua función social de la conscripción, ciudadanos con mayor disponibilidad de recursos y oportunidades- fue un cierto desajuste entre el modelo de SMO vigente y las condiciones sociales para su cumplimiento.
En atención a este problema, el Estado de Chile impulsó un conjunto de medidas conducentes a readecuar la modalidad de servicio militar para adaptarla mejor a condiciones sociales como las descritas, tales medidas, además de crear compensaciones que benefician a aquellos jóvenes que efectivamente cumplen este deber ciudadano, tienen el propósito de avanzar gradualmente hacia un Servicio Militar Obligatorio caracterizado por procesos de instrucción y entrenamiento optimizados con el fin de entregar, de este modo, conscriptos que posean una mejor calidad militar y una mayor capacidad personal.
Este perfeccionamiento redunda en un más alto grado de preparación de las Fuerzas Armadas de Chile para el cumplimiento de sus misiones relacionadas con la Defensa Nacional.
(22) Reglamento del DFL Nº 181 de 1960.
(23) La Política de Seguridad se comenta en el capítulo III, acápite 3: "Fundamento", de esta misma Parte III.
(24) Ver acápite 3: "Desarrollo Nacional", en este mismo capítulo.
(25) En este libro, esta dimensión se asocia, principalmente, pero no exclusivamente, con el concepto de desarrollo institucional. Ver acápite 3 infra de este mismo capítulo.
(26) Ver capítulo II: "Función de Defensa", en esta misma Parte III.
(27) Ver Parte V: "Las Fuerzas Armadas"
(28) Ver capítulo III: "Política de Defensa", en esta misma Parte III.
(29) Ver Parte VI: "Recursos económicos para la Defensa".
(30) Ver Parte III, capítulo IV, acápite 5: "Campos de acción".
(31) Este tema se complementa en la Parte VI, capítulo II: "La incidencia del Desarrollo en la Defensa".
(32) Sobre el Servicio Militar Obligatorio, véase la Parte III, capítulo V, acápite 2: "Servicio Militar".
(33) La contribución de las FF.AA. al desarrollo se comenta con mayor detalle en la Parte V, acápite 6: "Contribución al Desarrollo" de los capítulos II, III y IV (Ejército, Armada y Fuerza Aérea).
(34) Sobre la noción de la Defensa como bien público se abunda en la Parte VI, capítulo I, acápite 2: "La Defensa como un bien económico".
(35) Ver Capítulo V: "La Movilización Nacional", en esta misma parte III.
(36) Ver capítulo I, acápite 2: "Defensa Nacional", en esta misma parte III.
(37) Sobre el concepto de Campos de Acción, ver Parte III, capítulo IV, acápite 5: "Campos de Acción".
(38) Sobre el papel del Estado en materias de defensa, ver Parte VI, capítulo I, acápite 3: "La Defensa como inversión".
(39) Esta materia se detalla en la Parte VI, capítulo I, acápite 2: "La Defensa como un bien económico".
(40) Mayores detalles sobre gasto e inversión en Defensa se encuentran en Parte VI: "Recursos económicos para la Defensa".
(41) Se enuncian en la Parte I, capítulo I: "Principios y Objetivos del Estado de Chile".
(42) Ver Capítulo I, acápite 2: "Defensa Nacional" en esta misma Parte III.
(43) Ver Parte III, capítulo , acápite 2: "Defensa Nacional".
(44) La determinación de cuándo son sobrepasadas las fuerzas policiales la adoptan los órganos constitucionales (Congreso Nacional o Consejo de Seguridad Nacional) al aprobar los estados de excepción constitucional de sitio o de emergencia.
(45) En el caso de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, nuestro país promulgó en noviembre de 1996 una política especial. Ver Parte II, capítulo I, acápite 3: "Sistema mundial y Estado: las Naciones Unidas y Chile".
(46) Constitución Política de la República (CPR), artículo 24.
(47) CPR, artículo 32, Nº 17
(48) CPR, artículo 32, Nº 9 y 10
(49) CPR, artículo 32, Nº 21
(50) CPR, artículo 32, Nº 19
(51) CPR, artículo 32, Nº 18, y artículo 93.
(52) CPR, artículo 32, Nº 18, y artículo 94.
(53) CPR, artículo 32, nº 29
(54) CPR, artículo 60
(55) CPR, artículo 60
(56) CPR, artículo 48
(57) CPR, artículo 49
(58) CPR, artículo 95
(59) CPR, artículo 96
(60)Fue creado por el Decreto con Fuerza de Ley (DFL) Nº 181, del 5 de abril de 1960.
(61) Ver acápite 6.4. "Consejo Superior de Defensa Nacional" (CONSUDENA), en este mismo capítulo.
(62) Administrativamente, las instituciones encargadas del orden y seguridad internos (Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones) también dependen del Ministerio de Defensa Nacional, si bien su control operativo está radicado en el Ministerio del Interior.
(63)Fue creada por el DFL Nº 181, del 5 de abril de 1960.
(64) DFL Nº 181
(65) Fue creado por la Ley Nº 7.144, del 5 de Enero de 1941.
(66) Reglamento orgánico y de funcionamiento de la D.G.M.N., de 1990.
(67) La normativa correspondiente está contenida en el Decreto Ley (DL) Nº 18.953, del 9 de marzo de 1990. Ver el capítulo siguiente: "La Movilización Nacional".
(68) Las normas de reclutamiento están establecidas en el DL Nº 2.306 de 1978. Ver el capítulo siguiente: "La Movilización Nacional".
(69) Ley 17.798
(70) Ley 18.356, el 30 de Octubre de 1994.
(71) Por Decreto Supremo (DS) Nº 657, del 18 de agosto.
(72) Ver Parte III, capítulo IV, acápite 5: "Campos de acción".
(73) Conforme lo dispone el Decreto Ley Nº 2.306 de 02 de agosto de 1978 sobre "Normas sobre reclutamiento y movilización de las Fuerzas Armadas".
MOVILIZACIÓN: Es el esfuerzo de la conversión integral que hace un país para pasar de una situación normal de paz a una de guerra, en la forma más ordenada, eficaz y rápida posible.
SEGURIDAD NACIONAL: Condición alcanzada por un país como consecuencia del desarrollo armónico de su Poder Nacional, y de haber adoptado previsiones y acciones tendientes a atenuar o eliminar sus vulnerabilidades, de modo de asegurar el logro de los Objetivos Nacionales, pese a los riesgos y amenazas internas y externas, con pleno respeto a la normativa legal y reglamentaria. Es un concepto más amplio que el de Defensa Nacional, puesto que también abarca el desarrollo socioeconómico, institucional y cultural. La Seguridad no es un fin en sí mismo, sino un medio para conseguir un fin: el Bien Común.
DEFENSA NACIONAL: Conjunto de medios materiales, humanos y morales que una Nación puede oponer a las amenazas de un adversario en contra de sus Objetivos Nacionales, principalmente para asegurar su soberanía e integridad territorial.
CAMPOS DE ACCIÓN: Áreas en que se agrupan los ministerios y organismos superiores del Estado, cuyo propósito es facilitar la planificación, coordinación y ejecución de las tareas para prevenir o resolver un conflicto. Normalmente se establecen cuatro campos: Interno, Diplomático, Económico y Defensa.
CAMPO DE ACCIÓN DE LA DEFENSA: Área a cargo de organizar y coordinar la defensa del país, así como la contribución a la disuasión, desde la paz, mediante la preparación y mantención de una Fuerza Militar. En caso de conflicto, asume un papel prioritario en la materialización de la defensa. Está constituida por el Ministerio de Defensa Nacional y las instituciones armadas y su director es el Ministro de Defensa.
CAMPO DE ACCIÓN DIPLOMÁTICO: Área que tiene por responsabilidad la materialización de la política exterior del país. Debe procurar mantener una paz estable y duradera, conujurando cualquier amenaza mediante el empleo de los instrumentos de la diplomacia y el concurso de la comunidad internacional. En caso de conflicto debe asegurar alianzas o buscar neutralidades. Está constituido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y las sedes diplomáticas en el exterior. Su director es el Ministro de Relaciones Exteriores.
INTELIGENCIA NACIONAL: Inteligencia que contribuye a optimizar el proceso de toma de decisiones al más alto nivel de conducción política del país de modo de facilitar la consecución de los Objetivos Nacionales.
POLÍTICA DE ESTADO: Normas generales avaladas por el más alto nivel de conducción política del Estado y respaldadas por un amplio consenso social o político, para que un determinado sector o actividad pueda alcanzar sus objetivos con un horizonte de cierta estabilidad y permanencia en el tiempo. Se fundamenta en los intereses superiores de la Nación y no en la coyuntura ni en metas de corto plazo.
APRECIACIÓN GLOBAL POLÍTICO ESTRATÉGICA: Análisis sistemático de la situación interna e internacional para deducir las potencialidades y vulnerabilidades del país, así como las interferencias que podría encontrar en la consecución de sus Objetivos Nacionales. De ella se derivan oportunidades de cooperación e hipótesis de conflicto. Es un documento básico en la elaboración de las políticas de Seguridad y Defensa.
POLÍTICA MILITAR: Orientaciones generales a las FF.AA. respecto a cómo se concretarán las normas propiamente militares que se derivan de la Política de Defensa. La Política Militar es también una política de Estado, y debe ser considerada en la definición de los programas y planes de desarrollo.
DISUASIÓN: Efecto de inhibir en unpotencial adversario la intención de ejecutar alguna acción en contra de los intereses propios. Se requiere que el eventual adversario perciba que existe la capacidad y la voluntad para hacerle pagar un costo superior a los beneficios que pudiera obtener con su accionar. Es un resultado psicológico que se busca lograr haciendo creíble la decisión de actuar contra una amenaza, respaldado por los medios para hacerlo.
SECTOR DEFENSA: La expresión "Sector Defensa" se considera equivalente a "Campo de Acción de la Defensa".
LEY DEL COBRE: Ley Nº 13.196 que dispone que el Fisco asigne a las Fuerzas Armadas, para fines de desarrollo institucional, un monto equivalente al 10% de las exportaciones de cobre, y sus subproductos, realizadas por la Corporación Nacional del Cobre (CODELCO).
FUERZA EN PRESENCIA: Medios militares, materiales y humanos, en óptima condición aquéllos y debidamente entrenados y equipados estos últimos, que desplegados en el lugar, momento y cantidad precisos pueden contruibuir a evitar o neutralizar un conflicto por su sola presencia. Es una suerte de disuasión en el nivel local y temporal.