Club de graduados argentinos del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa - CHDS - y de los restantes centros de estudios superiores de la U.S. National Defense University

En la presente exposición se analizan algunos de los aspectos relevantes para la toma de decisiones de asignación presupuestaria al sector defensa. Dichas consideraciones permiten destacar la complejidad que tienen estas decisiones, debido al carácter intangible de los servicios que la defensa proporciona para una sociedad. Asimismo, se presentan algunos aspectos que pueden considerarse para dar una valoración objetiva de este bien público, los mismos se centran en la relación que tiene el valor de este servicio en términos de su capacidad operativa. Posteriormente, se analizan las restricciones, principalmente políticas, a las que los encargados de la defensa enfrentan para poder equiparar los aspectos estratégicos con los niveles de gasto. Asimismo, se evidencia que existe un aumento de los requerimientos de servicios de defensa, debido a la aparición de nuevas amenazas a la seguridad, los cuales tienen que ser provistos con menores insumos y bajo mayores restricciones. Se hace también un análisis de las restricciones que la estructura de gastos del sector impone a la utilización de sus recursos económicos, ejerciendo una influencia negativa en el nivel de inversión. Finalmente, se presentan algunos criterios que se podrían considerar en un análisis de la capacidad de producción de defensa a nivel regional.

El tema de la defensa nacional, es uno de los más complejos dentro del espectro de decisiones acerca de la utilización de los recursos del sector público. Su tratamiento, requiere tener presente consideraciones de diverso tipo, que van desde lo puramente económico, pasan por lo político, estratégico, tecnológico, histórico y otros. Por ello, su complejidad se basa en que no es posible afirmar que existe un factor determinante al momento de decidir la asignación presupuestaria a defensa.

Las decisiones en cuanto a defensa implican que una sociedad trate de resolver las preguntas básicas acerca de cuánto del gasto en defensa es suficiente, cuánto es necesario y cuánto es posible. Es por esto, que el nivel del gasto en defensa y su incidencia en el Presupuesto General de la Nación, son temas de permanente discusión para los planificadores y tomadores de decisión en el sector público. En la actualidad, su tratamiento e impacto económico, adquieren especial importancia en épocas en que las naciones de la región se han visto involucradas en procesos de reforma y ajuste fiscal; y mucho más ahora, en que enfrentan dificultades económicas y sociales de orden estructural.

El estudio económico de la defensa se basa en la teoría de los denominados bienes públicos. Dicho tipo de bienes son aquellos que por sus características de indivisibilidad en el consumo, no exclusividad y no rivalidad, solamente pueden ser producidos por el Estado.

El concepto de costo de oportunidad es el que está implícito en la mayoría de las decisiones en cuanto al gasto en defensa. Por tanto, una forma de evaluar dicho gasto es compararlo con los bienes y servicios que una sociedad está dejando de producir por generar defensa. Sin embargo, esta medición requiere ser complementada con una evaluación de la necesidad, objetivos y los servicios de la defensa a una Nación, para así poder determinar la pertinencia de su producción.

Desafortunadamente, la utilidad de la defensa solamente puede ser apreciada en la guerra, de igual manera, es únicamente en este tipo de eventualidad, dónde se puede saber si el sector defensa tiene la capacidad operativa como para poder cumplir con los objetivos que se le asignan. Este hecho hace que los recursos asignados a la defensa sean susceptibles de ser observados como menos rentables comparados con otros servicios que el sector público tiene que proveer. Es así, que se tiende a dar mayor prioridad a financiar la provisión de salud, educación y seguridad social; y, el monto asignado a defensa, a veces, es la resultante que cierra la ecuación de gastos públicos. La dificultad en la apreciación de los beneficios de la defensa se acentúa aún más en tiempos de prolongada paz y en aquellos en que el entorno vecinal y regional de un país presenta hipótesis de conflicto reducidas. Sin embargo, una política inadecuada en cuanto al financiamiento para las actividades de defensa puede ocasionar mayores gastos a futuro, ya que los efectos negativos impuestos a la capacidad operativa del sector podrían no ser fácilmente enmendables posteriormente.

Es también preciso definir que el objetivo principal de la defensa nacional es el preservar la soberanía y los intereses de la Nación. En este sentido, las Fuerzas Armadas se pueden concebir como una póliza de seguro que una sociedad adquiere para hacer frente a amenazas, en caso de que éstas surjan. Sin embargo, el carácter intangible de muchas de las actividades de las Fuerzas Armadas, dificulta las tareas de los planificadores y administradores de los recursos públicos al momento de mostrar el beneficio que proporcionan a la sociedad.

Bajo esta óptica, el aspecto clave a considerar para valorar la defensa es la capacidad operativa del sector, ya que si en algún caso una sociedad requiere de estos servicios, entonces se valorará la utilidad de los mismos según la capacidad que tengan de cumplir con los objetivos asignados.

Sin embargo, la valoración de la defensa nacional como un bien público no es fácilmente observable y mucho menos mensurable dentro de una clásica óptica de análisis de costo-beneficio. Al igual que la determinación del nivel de gasto en defensa, este aspecto, exige tomar en cuenta factores de orden social, político, histórico y tecnológico, que complementen a su evaluación económica-financiera. Asimismo, el fin de la Guerra Fría y las nuevas condiciones que impone un mundo globalizado, hacen que la rentabilidad de la defensa sea una función pública cada vez más dependiente de la cooperación entre los Estados. Por tanto, los actuales procesos de integración regional, que principalmente han afianzado las relaciones y dependencias económicas, se convierten en una parte del marco a considerar para definir los recursos públicos para la defensa nacional.

Dicho entorno, es ahora una variable importante para los planificadores públicos que tienen que pensar en producir un nivel suficiente y efectivo de defensa militar nacional. En un largo plazo, aprovecharlo no solamente para propósitos de cooperación y afianzamiento comercial, sino también para la generación de defensa y seguridad, permitirá generar economías en la producción de defensa a los países de la región.

Las condiciones económicas, no son las únicas que imponen fuertes restricciones a la provisión de defensa nacional. Existen otro tipo de variables que determinan la producción de defensa. Entre ellas están el progreso y las innovaciones tecnológicas, que implican una constante renovación de material, equipo y permanente preparación de los recursos humanos, para poder dotar de una capacidad operativa mínima al sector de defensa.

Estas condicionantes, son también importantes para la definición de la estrategia de defensa que vaya a adoptar un país. Así, algunos estudiosos de la defensa, recomiendan adoptar estrategias militares defensivas para países medianos y pequeños, ya que sus economías no son lo suficientemente fuertes como para soportar la adquisición de sistemas diferentes. En consecuencia, bajo esta óptica, si una país pequeño toma la decisión de adquirir sistemas de seguridad basados en una conducta ofensiva, solo podrá hacerlo en forma parcial, lo que a la larga podría convertirse mas bien en un aspecto que incrementaría el costo y generaría ineficacia.

En las decisiones de asignación presupuestaria para defensa, la restricción más fuerte y que afecta notoriamente a nuestra posibilidad de tener una eficiente planificación del uso de recursos, es que el factor político es determinante en la asignación económica al sector defensa. La influencia de este factor hace que las decisiones en cuanto a defensa se definan según los criterios que la clase política considere de importancia en un momento determinado y en muchos casos, se deja de lado razonamientos estratégicos que sustentan el gasto en defensa.

La influencia política en las decisiones de gasto de defensa condicionan también el proceso de asignación presupuestaria al sector. Dicho proceso generalmente ha seguido una lógica incremental, basada en montos asignados en gestiones anteriores, al que se añade un criterio de incremento, que generalmente es la inflación. Sin embargo, aunque se ha tratado de mejorar este proceso mediante un análisis de prioridades, la mayor atención a otras funciones públicas como la educación, salud y seguridad social se da porque a consideración del nivel político son las que otorgan una mayor rentabilidad social. La definición presupuestal que se hace en el Ejecutivo, se expresa en un techo presupuestario para una gestión determinada, por lo general dicho monto conlleva un proceso de discusión con el Ministerio de Defensa y posteriormente en el Parlamento con la Comisión de Defensa.

El resultado de este proceso, los niveles y el comportamiento de la asignación presupuestaria, evidencian que la clase política otorga una baja prioridad a la asignación de recursos a defensa y que en algunos casos este es el componente residual al momento de definir el presupuesto general del sector público. Así, a nivel político la defensa ocupa un lugar residual, que se comprueba al observar la atención que se da a las instancias encargadas de este sector en el Parlamento. Estas deficiencias en la capacidad de negociación, realzan la importancia de contar con personal técnico especializado en el estudio del sector, que sustente e influya en las decisiones de la clase política y permita considerar criterios dirigidos hacia un razonamiento estratégico de la defensa más que hacia aquellos relacionados hacia el orden público.

En el caso específico de Bolivia, el comportamiento histórico de la ejecución presupuestaria resalta las diferencias en la asignación del gasto según los momentos políticos. Así, los años iniciales de cada gestión gubernamental tienden a ser los que presentan las mayores tasas de crecimiento de los recursos asignados a la defensa; al contrario, los cercanos al cambio de gobierno se caracterizan por una reducción presupuestaria.

Los efectos de la injerencia política en cuanto a la definición del gasto público en defensa, no solamente traen problemas de planificación, sino que afectan notoriamente a la capacidad operativa del sector. Si se resalta que la valoración de este bien público está centrada en cuanto a su capacidad operativa, entonces el efecto de una asignación sin bases estratégicas puede afectar seriamente a este factor. La aproximación más simple sobre lo anterior es, como ya se mencionó anteriormente, que la defensa se puede equiparar a una póliza de seguro que una sociedad compra. Sin embargo, el mantener un sector que no pueda cumplir con las funciones asignadas, es decir uno cuya capacidad operativa se vea reducida por incongruencias en la asignación presupuestaria, puede ser similar a tener una póliza de seguro que no vaya a cubrir mínimamente con los términos de protección pactada.

De igual manera, la estructura de gastos actual del sector defensa afecta notoriamente a su capacidad operativa. Los elevados porcentajes que las Fuerzas Armadas de la región destinan al pago de servicios personales, dejan muy poco para poder realizar inversiones o para planificar una política de adquisiciones.

El reducido nivel de inversión en activos en el sector defensa es un elemento que afecta negativamente a la capacidad operativa del mismo. Esta característica es muy difícil de cambiar en un mediano plazo, ya que el nivel de gasto en personal es parte de una estructura que no es posible de cambiar a menos que se de una reforma en el sector.

De esta manera, en las Fuerzas Armadas, la estructura tan concentrada al pago de servicios personales afecta a aquellos componentes que más requerimientos tienen de material y equipo. En el caso boliviano, la Fuerza Aérea es la que mayores dificultades enfrenta para el mantenimiento y modernización de su equipo, realización de adquisiciones y preparación de su personal.

Por otro lado, uno de los elementos clave que se ve también afectado es el capital humano altamente capacitado. Debido a la dificultad de mantener salarios competitivos, se hace bastante difícil para las Fuerzas Armadas el sostener dentro de sus cuadros a personal que por su especialización o capacitación alternativa puede encontrar mejores oportunidades económicas en el sector privado o en otras esferas del sector público. Así, en el sector se evidencian cada vez mayores incrementos en el costo de oportunidad de la capacitación al personal en las Fuerzas Armadas. Con relación a este punto, se añade al mayor costo económico, el que los recortes en la asignación presupuestaria generalmente tienen un impacto significativo en la educación en el sector.

Las dificultades mencionadas anteriormente, se acentúan más debido a que el espectro de amenazas a la seguridad nacional ha cambiado y nuestros países requieren sectores encargados de la defensa nacional preparados para enfrentar funciones más amplias de una manera más eficiente, pero con menos insumos. Esta realidad que ahora encaran muchos de nuestros países ha puesto en evidencia que es necesario entrar en procesos de reforma en la defensa, que permitan alcanzar una suerte de triángulo virtuoso entre los factores políticos, económicos e institucionales. Los aspectos en los que se requieren incorporar reformas, entre otros incluyen, cambios en el servicio militar, mayor profesionalización de las Fuerzas Armadas, definición de la política nacional de defensa y la formación de especialistas en el estudio de la defensa.

Desafortunadamente, esta necesidad de reforma en el sector defensa no ha sido atendida en momentos en que se han conducido otras reformas y ajustes en el sector fiscal. Así, sectores como la salud, educación y la seguridad social ya han pasado por cambios que les están permitiendo lograr insertarse en las nuevas condiciones de este milenio. Una prioridad para nuestros gobiernos debería ser ahora el introducir mejoras y cambios en el sector defensa que complementen el proceso de evolución que nuestras Fuerzas Armadas han seguido desde su inserción en el sistema democrático, dentro del marco de subordinación del poder militar al poder civil.

Uno de los elementos más importantes para dotar al sector defensa de una base sólida para el futuro, es la definición de una política de defensa nacional, que permita tener un respaldo de las acciones del sector y planificar los recursos públicos destinados a la defensa dentro de un norte definido y concertado con toda la sociedad. Cabe enfatizar que las Fuerzas Armadas cooperan para alcanzar el objetivo de la defensa nacional, que se define como un bien público, porque tanto su producción como su consumo se efectúa por toda la sociedad. Bajo esta óptica, la cantidad y la calidad de defensa a producir debe ser un resultado de lo que la sociedad en su conjunto determine.

La reestructuración de nuestras Fuerzas Armadas está siguiendo caminos comunes, se han dado hasta ahora diversos cambios como la incorporación de la mujer en las Fuerzas Armadas, cambios en el servicio militar, el fortalecimiento e incremento de las medidas de confianza mutua y la participación en misiones de paz, entre otros.

Así, tanto los requerimientos internos, como el contexto internacional globalizado están guiando hacia un camino en que la producción de defensa tiene que considerar diversas y diferentes amenazas a las cuales se debe, en el futuro, hacer frente en un ámbito de cooperación entre los Estados.

Sin embargo, los procesos de integración regional rara vez consideran a la defensa dentro del conjunto de objetivos prioritarios, a pesar de que éste es uno de los elementos clave para generar, confianza, fomento a la inversión, economías internas y en definitiva para afianzar los logros de la integración económica-comercial.

Experiencias previas de alianzas entre países muestran evidencias de la posibilidad de poder coordinar acciones hacia una producción conjunta de defensa en la región, lo que permitiría logros importantes en este campo. No obstante, se espera que en el largo plazo, se puedan resolver inicialmente factores de orden político y diplomático que permitan coordinar acciones dentro del campo de la defensa.

Así, dentro de esta iniciativa, la capacidad de producción de defensa a nivel regional tiene que pasar inicialmente por el fortalecimiento de la voluntad política de nuestros Estados, para lo cuál se debe incentivar y mantener la realización periódica de Cumbres de Presidentes y de Ministros de Defensa. De igual manera, en los mecanismos y procesos de integración se debe promover el fortalecimiento o la creación de instituciones a nivel regional dedicadas específicamente a la temática de la defensa, en las que uno de sus objetivos sea la concertación de las políticas de defensa. Y finalmente, los gobiernos de la región deben continuar y ampliar todos los mecanismos existentes de cooperación militar.

La posibilidad de producción de defensa a nivel regional, también requiere el tener que considerar algunos obstáculos que imponen las diferencias en el grado de desarrollo de las políticas públicas en defensa de nuestros países, la definición de la competencia que debería tener cada país en el tema de defensa regional, se deberían también resolver previamente las restricciones que imponen las debilidades de los sistemas políticos individuales y buscar soluciones a aquellas trabas que las burocracias internas imponen a la capacidad operativa de la defensa de cada nación.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Contaduría General del Estado.

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Dirección General de Administración y Presupuestos.